Note
Anno XXXIV, 1992, Numero 2 - Pagina 115
L’ONU E IL NUOVO ORDINE MONDIALE
Il vecchio ordine mondiale è scomparso e un nuovo ordine sta per emergere: il mondo si trova di fronte a scelte cruciali. L’ordine impostosi dopo il 1945 era condizionato dalla guerra fredda fra i due sistemi di potere guidati da USA e URSS, il secondo dei quali era caratterizzato da posizioni revisioniste e contrarie allo status quo. L’instabile mondo bipolare era il quadro all’interno del quale funzionava pressoché l’intero sistema internazionale. Ma la fine della guerra fredda (1988-91) e il collasso del sistema di potere sovietico ha travolto all’improvviso i criteri su cui si basava il vecchio ordine.
Ciò ha significato un cambiamento del sistema di proporzioni storiche, e, come sempre avviene, ha portato vantaggi per qualcuno e svantaggi per altri. Ma l’attuale sistema internazionale ha caratteristiche di globalità mai riscontrate in precedenza, sia per quanto riguarda il numero dei suoi membri, sia per quanto riguarda il grado di interdipendenza fra di essi. Qualsiasi valutazione della natura dell’ordine mondiale emergente deve basarsi su una visione olistica dell’intero sistema internazionale. A tal fine può essere utile cominciare ad enumerare gli elementi chiave del cambiamento avvenuto all’interno del vecchio ordine, prima di considerare le sfide a cui il mondo si trova di fronte e il posto che occupano le Nazioni Unite nel nuovo ordine.
Gli elementi del cambiamento.
Come già detto, la fine della guerra fredda rappresenta il cambiamento più significativo nel vecchio ordine, che è certamente positivo, ma ha creato varie incertezze. I paesi appartenenti ai due blocchi sono rimasti senza i vecchi amici ed alleati del cui appoggio non possono più essere sicuri. L’incertezza maggiore, paradossalmente, riguarda i paesi non allineati, che non possono più contare sull’appoggio di una delle due
superpotenze in caso di ostilità dell’altra, sia a livello diplomatico che
militare. Ora ciascun paese deve affrontare la sfida ed ha l’opportunità di cercarsi i propri amici in ogni parte del mondo, contando sull’interesse reciproco.
Il secondo cambiamento significativo è il collasso del sistema di potere che faceva capo all’Unione Sovietica. Ciò ha significato non soltanto la scomparsa del secondo sistema di potere più importante nel mondo, creando un vuoto militare e ideologico in una vasta area, ma ha anche liberato molti paesi in Europa e altrove dal dominio militare e ideologico. Ciò ha inoltre significato che una popolazione di centinaia di milioni fino ad ora esclusa dall’economia di mercato ora vuole farne parte, entrando in competizione con il mondo sottosviluppato per ottenere capitali scarsi, tecnologia e servizi.
Il terzo cambiamento, che deriva dai primi due, è l’emergere degli Stati Uniti come potenza dominante, che ha dato luogo a una situazione definita unipolare.[1] Questo sviluppo può essere considerato positivamente nella misura in cui essi sostengono i valori di libertà e democrazia, ma diventa inaccettabile quando gli USA, in nome della libertà, mirano ai propri obiettivi strategici o strumentalizzano a tal fine le istituzioni globali.
Il quarto importante cambiamento riguarda l’affermarsi di Germania e Giappone come centri di potere economico.[2] E’ nello stesso tempo un paradosso e una cosa straordinaria che le due potenze sconfitte, alle quali, dopo la seconda guerra mondiale, è stata negata la facoltà di dotarsi di un esercito, stiano ora minacciando la pace dei loro ex nemici attraverso il potere economico. Dato che l’influenza internazionale della Germania è legata soprattutto alla sua appartenenza alla Comunità europea, la quale, dopo le decisioni prese al Vertice di Maastricht, sta trasformandosi in Unione economica e monetaria e in Unione politica, è necessario trovare un modo perché i nuovi centri di potere emergenti a livello mondiale possano assumersi maggiori responsabilità nell’ambito delle organizzazioni internazionali.
Il quinto cambiamento riguarda una più netta contrapposizione fra Nord e Sud del mondo. Nel vecchio ordine mondiale l’Unione Sovietica era considerata come la potenza disposta a sostenere gli scopi e le aspirazioni dei paesi del Sud, anche se il suo aiuto era molto selettivo. In seguito al collasso del sistema di potere che vi faceva capo, essa, e i paesi dell’Europa orientale, sono spinti a rivolgersi all’Occidente alla ricerca di massicci aiuti, ed hanno già dato prova in modo abbastanza evidente di una certa compiacenza nei confronti delle pretese occidentali riguardo a problemi critici a livello globale. La loro dipendenza economica dall’Ovest, così come i legami culturali e geografici, pongono tutto il Nord in una posizione di più profonda contrapposizione con il Sud, a cui, con l’andar del tempo, saranno negati quegli aiuti che ora sono destinati all’Est.
Le sfide per avviarsi verso il nuovo ordine mondiale.
Alla luce dei cambiamenti suddetti, è necessario capire quali sono le sfide a cui il mondo si trova di fronte.
La prima riguarda il problema della sicurezza. Da questo punto di vista il mondo nel suo complesso presenta situazioni diverse: alcuni sono più sicuri di altri. Nonostante la fine della guerra fredda e lo smantellamento di parte delle armi strategiche e tattiche, non è scomparsa l’attitudine a ragionare sulla base della contrapposizione fra blocchi, come dimostra la NATO. Non esiste un meccanismo assolutamente sicuro di controllo della diffusione delle armi nucleari, alle quali alcuni Stati hanno libero accesso, ed è particolarmente minacciata la sicurezza degli Stati piccoli e deboli.
La seconda sfida riguarda il problema dello sviluppo. Malgrado i grandi progressi nel campo della scienza e della tecnologia, permangono vergognose e umilianti differenze per quanto riguarda gli standards di vita nelle varie parti del mondo. Nei paesi in via di sviluppo più di un miliardo di persone vive in povertà, cioè contando, per la sopravvivenza, su meno di 370 dollari all’anno (quasi la metà di questi poveri vive nell’Asia meridionale). L’aspettativa di vita nell’Africa sub-sahariana è di 50 anni, contro gli 80 del Giappone. La mortalità infantile sotto i cinque anni nell’Asia meridionale supera il 170 per mille, mentre in Svezia è inferiore al 10. Più di 110 milioni di bambini nei paesi in via di sviluppo sono esclusi dall’educazione primaria, mentre nei paesi industrializzati l’iscrizione generalizzata alla scuola primaria è obbligatoria.[3] In Mozambico, una popolazione di 15 milioni e trecentomila persone vive con un reddito pro capite di 80 dollari, mentre la Svizzera, con una popolazione di sei milioni e seicentomila persone, ha un reddito pro capite di 29.880 dollari.[4]
Ci sono altre sfide, che riguardano la democrazia e i diritti umani, l’ambiente, il traffico di droga, il terrorismo, la maggior parte delle quali ha carattere transnazionale. Questi problemi derivano dalla povertà, contribuiscono all’insicurezza nei rapporti fra gli Stati e richiedono soluzioni globali.
Una popolazione di 400 milioni di persone in Unione Sovietica e nell’Europa dell’Est sta lentamente avviandosi verso la democrazia, ma i diritti umani e la democrazia sono ancora negati a più di metà della popolazione dei paesi in via di sviluppo. Il degrado ambientale è causato sia dalla negligenza del Nord del mondo che dalla povertà del Sud, ma per esso questa parte diseredata del mondo deve pagare un prezzo più alto. Il traffico di droga è controllato nel Sud da regimi feudali, autoritari e militaristi legati alla potente mafia del Nord. Il terrorismo, infine, è un sottoprodotto della povertà e della negazione dei diritti umani. Tutti questi problemi possono essere risolti solo attraverso istituzioni multilaterali, sia a livello globale che a livello regionale. In questo contesto dobbiamo esaminare il ruolo delle Nazioni Unite.
La riforma dell’ONU.
Trentasei eminenti leaders e uomini di cultura si sono fatti interpreti delle aspirazioni dell’umanità quando, nel corso della Stockholm Initiative on Global Security and Governance (Iniziativa di Stoccolma sulla sicurezza e il governo globali), tenutasi il 22 aprile 1991, affermarono: «Il sistema internazionale basato sulle Nazioni Unite è stato creato alla fine di una guerra mondiale, quando la gente percepiva chiaramente la necessità e l’opportunità di creare un sistema che potesse garantire la pace e la sicurezza... Tuttavia, oggi le Nazioni Unite non sono abbastanza forti per affrontare i compiti a cui si trovano di fronte... Le Nazioni Unite devono essere adeguate alla nuova situazione e la loro organizzazione deve essere trasformata».[5]
Il sistema internazionale odierno consiste di 166 Stati membri dell’ONU e di circa dieci che non ne fanno parte.[6] Esso comprende quasi il mondo intero, con differenze di religione, di cultura e di identità etnica. Se vogliamo che tutti possano vivere felici, è necessario un qualche «ordine» che garantisca gli interessi globali e non quelli parziali. Un tale ordine, che possiamo chiamare il nuovo ordine mondiale, si può affermare solo attraverso la centralità dell’ONU riformata e rafforzata, e le riforme prioritarie riguardano le aree seguenti.
La sicurezza.
1. Una forza di sicurezza. Fino ad ora il Consiglio di Sicurezza dell’ONU ha deciso un intervento coercitivo in due occasioni: il 7 1uglio 1950, durante la guerra di Corea, e il 29 novembre 1990, in seguito all’aggressione irachena contro il Kuwait. In ambedue le occasioni, anche se l’intervento è stato fatto a nome delle Nazioni Unite, queste ne hanno perso il controllo o l’influenza nel corso delle operazioni militari. In ambedue i casi l’intervento ha finito col sottostare ai fini strategici dello Stato, o degli Stati, alla guida dell’alleanza militare, fini che divergevano da quelli propugnati dagli altri membri del Consiglio di Sicurezza, e ciò ha provocato divisioni all’interno dell’ONU. In ambedue i casi gli aggressori hanno potuto identificare come avversario un solo Stato, gli USA, piuttosto che la comunità internazionale nel suo complesso.[7]
La guerra di Corea e la guerra del Golfo potrebbero non essere necessariamente considerate esempi validi anche per il futuro, a meno che non siano in gioco interessi vitali di una superpotenza, anche perché l’impegno finanziario necessario a sostenere tali operazioni crea delle incertezze. Per questo è necessario che questi interventi siano regolati sulla base di principi duraturi. Gli Stati membri devono essere incoraggiati a firmare accordi speciali con il Consiglio di Sicurezza, in base all’articolo 43 della Carta dell’ONU, e, sulla base dell’articolo 47, deve essere attivato il «Comitato di Stato maggiore». E’ necessario pensare ad innovazioni per quanto riguarda l’addestramento, il coordinamento e la struttura di comando della forza di sicurezza, ed è indispensabile assicurarne il supporto finanziario.[8]
2. La Corte internazionale di giustizia. Dispiace constatare che la Corte internazionale di giustizia non è stata adeguatamente utilizzata per prevenire i conflitti. L’Assemblea generale dell’ONU, sulla base della risoluzione del 17 novembre 1989 relativa alla Decade of International Law, adottata su iniziativa del Movimento dei paesi non allineati, ha il compito di promuovere l’adesione alla giurisdizione obbligatoria della Corte, ma fino ad ora non più di 40 paesi hanno accettato questa giurisdizione. Secondo il parere del giudice Nagendra Singh, che è stato Presidente della Corte mondiale, bandire l’uso della forza senza rendere coercitiva la risoluzione – preferibilmente attraverso strumenti giudiziari – è come mettere il carro davanti ai buoi: non ha senso dichiarare la guerra fuori legge e nello stesso tempo mantenere un sistema di risoluzione delle dispute basato sulla buona volontà.[9] L’opinione pubblica mondiale dovrebbe mobilitarsi per chiedere l’estensione della giurisdizione obbligatoria della Corte, e nel frattempo si dovrebbe chiedere agli Stati fra cui sorgano dispute che ricorrano più spesso al parere consultivo della Corte.
3. Il Consiglio di Sicurezza. L’attuale Consiglio di Sicurezza è stato costituito in un contesto storico del tutto diverso dall’attuale: due delle potenze uscite sconfitte dal conflitto mondiale sono diventate economicamente più potenti di qualcuno dei vincitori; gli Stati membri delle Nazioni Unite sono passati da 50 a 166;[10] di esse fanno parte paesi la cui popolazione costituisce quasi un quinto dell’intera umanità, ma il cui peso nelle strutture decisionali è uguale a quello del più piccolo degli Stati; ci sono Stati membri che controllano più del 25% delle risorse strategiche (come il petrolio) del mondo intero.
Nel corso della riunione a livello ministeriale dei paesi non allineati, tenutasi ad Accra nel settembre dell’anno scorso, è stato chiesto l’aumento del numero degli Stati membri del Consiglio di Sicurezza. Ma oltre a ciò, e oltre alla necessità di rivedere sia i criteri di scelta dei membri permanenti, sia il loro potere di veto, è necessario anche estendere le funzioni del Consiglio stesso. Il concetto di sicurezza è diventato più esteso e comprende anche i problemi dello sviluppo e dell’ambiente. Per questo il Consiglio di Sicurezza deve occuparsi delle minacce alla sicurezza del genere umano nel senso più ampio del termine, tenendo conto dei punti di vista espressi dalle varie Commissioni Brandt, Olof Palme, Brundtland e dalla Commissione sul Sud del mondo.
4. La Corte penale internazionale. In ambienti giuridici internazionali e all’interno di alcune Organizzazioni non governative (NGOs) è in corso un dibattito sulla necessità di costituire una Corte penale internazionale al fine di perseguire individui imputati di crimini contro l’umanità, come il genocidio, la tortura, l’apartheid, i reati di droga, il traffico di donne e bambini, la pirateria, i dirottamenti aerei, la presa di ostaggi, ecc. Le opinioni ufficiali più diffuse in questo campo sono decisamente molto arretrate rispetto alle opinioni non ufficiali più avanzate. Tuttavia questa è una questione importante che merita una seria considerazione nel contesto della costruzione di un sistema di sicurezza migliore.
5. La Camera dei popoli. Nel corso degli anni, un grande numero di Organizzazioni non governative ha proposto la creazione, nell’ambito della struttura «legislativa» dell’ONU, di una Camera dei popoli come seconda Camera, accanto a quella degli Stati rappresentati nell’Assemblea generale, per dar voce alle aspirazioni dei popoli di tutto il mondo. Questa proposta ha un’importanza notevole, in quanto gli Stati, anche se retti da un sistema democratico, tendono ad acquisire una personalità autonoma che molto spesso li porta a contrapporsi agli interessi del popolo. Inoltre, i popoli di tutto il mondo hanno interessi comuni che non sempre sono rispecchiati dalle decisioni, condizionate dagli Stati, prese dall’Assemblea generale. Ma anche questo problema attualmente è poco capito dagli ambienti ufficiali.
Lo sviluppo.
Secondo la Commissione sul Sud del mondo, che ha consegnato il suo rapporto nel maggio del 1990, le Nazioni Unite dovrebbero dare maggiore importanza ai problemi economici e sociali, dato che la diminuzione delle tensioni politiche e militari riduce la loro responsabilità per quanto riguarda la pace e la sicurezza internazionale. «Uno scopo importante che il Sud deve perseguire è l’attribuzione alle Nazioni Unite di un ruolo centrale nella gestione del sistema economico internazionale».[11]
E’ necessario che l’ONU, ad un elevato livello politico, tracci un panorama dei problemi economici mondiali ed eserciti una funzione di monitoraggio per quanto riguarda gli sviluppi dell’economia internazionale, prestando un’attenzione speciale alle implicazioni che trends significativi hanno per lo sviluppo e l’ambiente. A questo scopo dovrebbero riunirsi periodicamente i leaders di gruppi rappresentativi dei paesi sviluppati e in via di sviluppo per studiare le interrelazioni fra le varie componenti dell’economia mondiale, soprattutto il sistema monetario, la finanza e il commercio, il loro legame con le questioni politiche e di sicurezza internazionali e il loro ruolo per quanto riguarda le prospettive di sviluppo del Sud.
E’ necessario migliorare la gestione economica globale e il processo decisionale attraverso la riforma delle procedure decisionali delle principali istituzioni finanziarie multilaterali, come il Fondo monetario internazionale e la Banca mondiale. Le attuali regole, che assegnano il controllo effettivo su di esse ai maggiori contributori, cioè ai paesi sviluppati, devono essere riviste e modificate in modo da aumentare il peso del Sud. Dovrebbe anche essere riesaminato il sistema del voto ponderato del Fondo comune per il commercio internazionale creato recentemente, in modo che sia garantita una distribuzione dei voti più equa e nello stesso tempo accettabile per tutta la comunità internazionale.
L’ambiente.
La questione ambientale è stata posta all’ordine del giorno nel 1987, con la pubblicazione del Rapporto della Commissione Brundtland. Esso ha definito lo sviluppo sostenibile come «uno sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri».[12] Negli ultimi anni la questione ambientale è diventata un argomento di serie relazioni accademiche ed ha nello stesso tempo coinvolto l’opinione pubblica mondiale. In vista della Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo, che si terrà in Brasile nel 1992, si è molto riflettuto su come aumentare il ruolo dell’ONU per quanto riguarda la protezione ambientale.
Il punto centrale di queste riflessioni è che non si può affrontare la sfida ambientale attraverso la pura azione volontaria dei singoli Stati. Questo problema richiede che si stabiliscano regole vincolanti per tutti, istituzioni e procedure di controllo della loro esecuzione, e l’applicazione di sanzioni nei confronti dei trasgressori. L’istituzione che esiste attualmente, il Programma ambientale delle Nazioni Unite (UNEP) non possiede né i poteri né gli organi legislativi ed esecutivi. Per questo è necessario creare un organismo autonomo delle Nazioni Unite o una Agenzia ad hoc, che dovrebbe coordinare le convenzioni, le istituzioni e le procedure esistenti e riempire le lacune in quei campi in cui non sono ancora state create istituzioni e procedure. Questo organismo dovrebbe comprendere una Assemblea plenaria (con il compito di approvare delle regole internazionali vincolanti), un Consiglio con funzioni di esecutivo, un segretariato e una Corte ambientale. Sarebbe auspicabile un sistema di voto ponderato per permettere alle grandi potenze di aderirvi, ma esse non dovrebbero avere diritto di veto, come attualmente avviene nel Consiglio di Sicurezza.[13]
Il Segretario generale.
L’accresciuto ruolo dell’ONU nel governo del mondo ha focalizzato l’attenzione generale sui criteri di nomina del Segretario generale delle Nazioni Unite, sulla durata della carica, sulla sua autorità e giurisdizione. Uno studio condotto da Brian Urquhart e Erskine Childers, due noti funzionari internazionali, con la collaborazione della Ford Foundation e della Dag Hammarskjold Foundation, ha stabilito che considerazioni campanilistiche, nazionali, geografiche o politiche non dovrebbero condizionare il processo di nomina. Se si decidesse di stabilire un massimo di sette anni per la permanenza in carica, ciò servirebbe ad attivare e facilitare la nomina. Per quanto riguarda infine la questione centrale della necessità di una leadership multilaterale per affrontare questi problemi, sarebbe necessario consultare le Organizzazioni non governative e quei cittadini impegnati sul fronte dei più importanti problemi del pianeta.[14]
Nonostante sia vero che il Segretario generale svolge le sue funzioni all’interno delle strutture di potere della politica mondiale esistenti, è però anche vero che egli può svolgere un ruolo importante nel modificare le stesse in modo costruttivo.
Le finanze.
Le risorse finanziarie su cui può contare l’ONU sono precarie e soggette a molti condizionamenti. Il suo budget totale è insufficiente ad affrontare le crescenti esigenze nei campi della sicurezza, dello sviluppo e dell’ambiente, ed è troppo dipendente dagli arbitri politici di poche grandi potenze, che la possono ricattare se le sue scelte politiche sono contrastanti con i loro interessi. Per questo il rafforzamento dell’ONU è possibile solo se le sue finanze poggiano su una base più solida e duratura.
Conclusione.
Le Nazioni Unite non possono essere rafforzate se questo compito è lasciato nelle mani dei soli governi. Esse appartengono ai «popoli», come recita l’inizio della Carta e i «popoli» devono far valere i propri diritti, poiché i loro interessi sono permanenti, mentre i governi cambiano.
Satish Kumar
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[1] Il concetto, dal punto di vista teorico, è debole, sebbene inquadri in larga misura la realtà.
[2] Nel 1989, il PIL del Giappone (2.818,52 miliardi di dollari) e quello della Repubblica Federale Tedesca(1.189,10 miliardi di dollari) erano secondi solo al PIL degli Stati Uniti (5.156,44 miliardi). Cfr. World Development Report, 1991, p. 209.
[3] World Development Report, 1990, pp. 1-2.
[4] World Development Report, 1991, pp. 204-5.
[5] Common Responsibility in the 1990s: The Stockholm Initiative on Global Security and Governance, 22 aprile 1991, pp. 37-8.
[6] Quando questo testo è stato scritto (ottobre 1991) non era ancora stato raggiunto il numero attuale di Stati membri, che è di 175 [NdT].
[7] Per approfondire questo argomento cfr. Bruce Russett e James S. Sutterlin, «The UN in a New World Order», in Foreign Affairs, New York, primavera 1991, pp. 69-83.
[8] Vedi anche Stockholm Initiative, cit., pp. 12-13,. e WAWF, A Proposal for United Nations Security Forces, Oslo, 1989.
[9] Nagendra Singh, The Role and Record of the International Court of Justice, Martinus Nijhoff, 1989, pp. 27-8.
[10] Vedi Nota 6.
[11] The Challenge to the South: The Report of the South Commission, Dar-es-Salaam, 1990, p. 263.
[12] The World Commission on Environment and Development, Our Common Future, Oxford, 1987, p. 43 (trad. it. Il futuro di noi tutti, Rapporto della Commissione mondiale per l’ambiente e lo sviluppo, Milano, Bompiani, 1988, p. 71).
[13] Vedasi l’ampia discussione in A Proposal for a General UN System for Protection of Environment (elaborata da una commissione di esperti della World Association for World Federation), Oslo, 1991 (bozza non pubblicata); vedasi anche: Effective Global Environmental Protection: World Federalist Proposals to Strengthen the Role of the United Nations (di Pamela Leonard, con la collaborazione di Walter Hoffman), WFA, Washington, 1990; Stockholm Initiative, cit., p. 29.
[14] Per approfondimenti vedasi Brian Urquharte Erskine Childers, A World in Need of Leadership: Tomorrow’s United Nations, Dag Hammarskjold Foundation, Uppsala, Svezia, 1990.
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